在城市發展的進程中，從增量擴張邁向存量優化已成為不可逆轉的趨勢。近期，國家發展改革委下達了令人矚目的800億元中央預算內投資城市更新專項資金，這一重大舉措為各地城鎮老舊小區改造、城市危舊房改造等項目注入了強大動力。與此同時，中辦、國辦印發的《關于持續推進城市更新行動的意見》，更是為城市更新繪制了宏偉藍圖，明確提出到2030年，要讓城市更新取得顯著成效，讓城市成為人民高品質生活的理想空間。在這樣的政策背景下，各地政府如何精準把握政策紅利，科學謀劃城市更新項目，成為推動城市高質量發展的關鍵課題。

從粗放走向精細，“繡花功夫”成主調

中央財經委員會第五次會議著重強調，城市更新需秉持“不搞大拆大建，注重繡花功夫”的原則，構建可持續發展機制。這一政策轉向意義深遠，標志著城市更新從過去大規模的拆除重建，轉向精細化的微改造。以北京、上海等試點城市為例，它們明確規定城市更新中拆除建筑面積不得超過總量的20%，更多地聚焦于對現有建筑和空間的優化利用。這種轉變不僅能最大程度地保留城市的歷史記憶和文化底蘊，還能有效降低更新成本，減少對居民生活的干擾，實現城市的可持續發展。

資金來源多元化，“政府搭臺、多方唱戲”

過去，城市更新項目資金主要依賴政府財政投入，如今則倡導“多元參與”的新模式。住建部數據顯示，2025年全國城市更新專項資金規模預計達到1.8萬億元，較2023年增長40%，其中中央財政直達資金占比提升至35%。同時，明確要求REITs、PPP等市場化工具在項目總投資中的應用比例需達到40%以上。這意味著政府在城市更新中，將更多地扮演引導者和協調者的角色，通過制定政策、搭建平臺，吸引社會資本、金融機構等多元主體參與，形成“政府搭臺、多方唱戲”的良好局面，共同為城市更新注入資金活水。

評價體系革新，“質量效益”為核心

在績效評價方面，城市更新也從以往單純追求規模和速度，轉變為更加注重質量和效益。新增的“居民滿意度”“碳減排量”“資產增值率”等12項核心指標，全面涵蓋了民生改善、綠色發展、經濟增長等多個維度。這要求各地政府在謀劃城市更新項目時，不能只關注短期的建設成果，更要著眼于項目長期的運營效果和綜合效益，以實現城市的高質量發展和居民生活品質的全面提升。

民生保障類項目：從“住有所居”到“住有宜居”

在新一輪城市更新行動中，民生保障類項目始終占據著重要位置，需要構建“保基本-提品質-創標桿”的三級體系。

基礎類項目著重解決老舊小區的基本生活需求。2025年，中央財政專門單列5000億元，用于支持2000年底前建成的老舊小區在水電氣暖管網、適老化設施等6大類基礎方面的改造。地方政府可結合本地實際情況，增加電梯加裝、停車設施建設等自選項目。以上海靜安區為例，在老舊小區改造過程中，不僅對基礎設施進行了更新，還同步植入了嵌入式養老、共享廚房等12項便民服務，居民滿意度大幅提升至92%，資產估值平均上漲15%，真正實現了老舊小區的“華麗轉身”。

品質提升類項目聚焦于打造“15分鐘生活圈”，致力于為居民提供更加便捷、優質的公共服務。社區食堂、托育機構、體育場館等設施的合理布局，能極大地提升居民的生活質量。深圳市在福田區試點“行政服務大廳社區化”，將236項政務服務下沉至更新后的社區綜合體，使居民辦理政務服務的半徑縮短至800米，極大地方便了居民生活。為確保這類項目符合居民需求，各地政府可建立“居民議事會”機制，廣泛征求居民意見。如成都武侯區規定，只有居民投票率超60%的項目方可立項，通過這種方式，項目落地效率提升了30%，充分體現了“以人民為中心”的發展思想。

產業升級類項目：從“騰籠換鳥”到“鳳凰涅槃”

產業升級類項目是推動城市經濟發展的重要引擎，需要擺脫傳統“拆舊建新”的模式，探索新的實施路徑。

工業遺存活化是其中的重要方向之一。北京798藝術區就是一個成功的范例，通過對工業建筑風貌的精心保護，并巧妙植入文化創意產業，實現了從廢棄工廠到文化藝術高地的華麗蛻變。單位面積產值從改造前的8000元/㎡飆升至5萬元/㎡，并帶動周邊區域形成了千億級文化產業集群，成為城市產業更新的標桿。

低效園區轉型也是產業升級的關鍵舉措。廣州天河智慧城對12個舊工業園區實施“M0（新型產業用地）+人才公寓”混合開發模式，將容積率從1.2提升至2.5，稅收貢獻增長了8倍。這種模式不僅提高了土地利用效率，還為新興產業的發展提供了空間，吸引了大量人才集聚。

商圈升級改造同樣不容忽視。上海南京路步行街通過“首店經濟+數字消費”雙輪驅動，引入全球首店126家，線上消費占比提升至35%，客流恢復至疫情前的110%。通過創新商業模式，提升消費體驗，商圈煥發出新的活力，成為城市消費的新熱點。

在謀劃產業升級類項目時，精準的產業定位至關重要。各地政府可引入“產業可行性評估”工具，如蘇州工業園區在更新前委托第三方機構開展“四率評估”（土地利用率、產業匹配率、稅收貢獻率、就業帶動率），對評分低于70分的項目不予立項，確保產業發展與城市資源相匹配。同時，探索“產業更新單元”模式，將分散的產業地塊整合開發，如深圳南山“大沙河創新走廊”整合23個舊工業區，形成了“高校-科研院所-企業”的創新生態圈，研發投入強度達4.8%，遠超全國平均水平，為產業創新發展提供了強大動力。

生態韌性類項目：從“應對災害”到“主動適應”

隨著全球氣候變化，極端天氣頻繁出現，城市生態韌性建設已成為城市更新的重中之重。2025年，中央財政安排2000億元用于海綿城市、韌性社區等項目建設，為城市應對自然災害提供了有力支持。

長沙梅溪湖新城在生態韌性建設方面做出了積極探索，通過“滲滯蓄用排”五位一體的設計理念，使城市內澇防治標準提升至50年一遇，年徑流總量控制率達85%，榮獲2024年聯合國人居環境獎。這種海綿城市建設模式，能夠有效增強城市對雨水的吸納和調節能力，減少內澇災害的發生。

立體生態項目也是提升城市生態韌性的重要手段。在地下空間，可重點建設綜合管廊和蓄滯洪區。杭州錢江新城地下管廊全長32公里，納入12類管線，道路開挖率下降90%，不僅提高了城市基礎設施的安全性和穩定性，還為城市發展預留了更多空間。在地面空間，打造“口袋公園”“屋頂花園”等綠色空間。上海楊浦濱江通過“工業遺跡+生態修復”模式，建成5.5公里連續濱江公共空間，生物多樣性指數提升40%，為市民提供了親近自然的休閑場所。在空中走廊，布局步行連廊和立體綠化。新加坡“天空之城”計劃通過27公里空中步道串聯18個更新單元，步行通勤比例提高至35%，既改善了城市交通擁堵狀況，又提升了城市的生態景觀。

智慧治理類項目：從“數字賦能”到“智慧共生”

智慧城市更新已從單一的技術應用，逐步向全域場景融合的方向發展。2025年，新型智慧城市建設資金的60%將用于社區智慧化改造，主要集中在以下三大領域。

智能感知網絡的建設是基礎。深圳福田區在城市更新過程中，部署了5.2萬個智能傳感器，能夠實現對垃圾滿溢、消防通道占用等18類事件的自動預警，大大提高了城市管理的效率和精準度。

數字孿生平臺的構建為城市規劃和建設提供了有力支撐。成都東部新區通過構建城市信息模型（CIM），項目審批效率提升60%，施工誤差控制在5毫米以內。通過數字化模擬和分析，能夠提前優化項目方案，減少施工風險和成本。

便民服務應用的創新則直接提升了居民的生活品質。杭州“城市大腦”在更新社區中推出“一碼通辦”服務，集成政務、醫療、養老等236項服務，居民辦事時間縮短75%。這種一站式服務模式，讓居民享受到了更加便捷、高效的公共服務。

為避免智慧更新項目出現“重硬件、輕軟件”的問題，各地政府可采用“三階段實施法”。在規劃階段，引入“數字沙盤”進行方案比選。蘇州工業園區通過數字模擬優化更新時序，使施工對居民的影響降低60%。在建設階段，推行“BIM+區塊鏈”管理模式，確保工程質量可追溯。在運營階段，建立“數據資產”管理機制。上海浦東金橋更新項目通過運營智慧停車場、智能廣告位等數據資產，年均增收2800萬元，實現了數據的價值轉化。

財政資金：從“大水漫灌”到“精準滴灌”

中央財政資金在城市更新中發揮著重要的引導作用，需遵循“保基本、補短板、強創新”的原則。2025年新增的3000億元城市更新專項資金，將采用“因素法+項目法”進行分配。其中，60%按人口規模、財政困難程度等因素切塊下達，確保資金能夠覆蓋到最需要的地區；40%通過競爭性評審支持重點項目，激勵各地積極謀劃高質量的城市更新項目。

地方政府可創新設立“城市更新母基金”，發揮財政資金的杠桿作用。例如，廣州城投集團發起設立500億元更新基金，通過“母基金+子基金”架構，吸引社會資本參與舊村改造，杠桿放大倍數達1:4.5。這種模式能夠有效撬動更多社會資本投入城市更新項目，緩解政府財政壓力。

在專項債使用方面，需優化“資金跟著項目走”的機制。一是發行“更新主題專項債”，如深圳2024年發行全國首單“城市更新+綠色”專項債，募集資金用于既有建筑節能改造，年化利率較普通專項債低50BP，既滿足了城市更新的資金需求，又推動了綠色發展。二是探索“專項債+市場化融資”組合，杭州上城區將專項債資金作為項目資本金，撬動銀行貸款和社會資本，使資金杠桿達到1:8，充分發揮了專項債的撬動作用。三是建立“資金池”動態管理機制，成都高新區對閑置超過3個月的專項債資金，可調撥至進度快的項目，資金使用效率提升35%，確保資金能夠得到高效利用。

市場化工具：從“初試牛刀”到“大顯身手”

公募REITs作為城市更新的重要融資渠道，在2025年迎來新的發展機遇。證監會擬新增1000億元更新類REITs額度，重點支持持有型商業、產業園區等項目。通過發行REITs，能夠將城市更新項目的未來收益權轉化為可交易的金融產品，吸引社會公眾投資者參與，為項目提供長期穩定的資金支持。

PPP模式在城市更新中也不斷創新發展。各地政府可通過完善項目回報機制、加強風險管理等措施，提高PPP項目的吸引力。例如，在一些城市更新項目中，采用“使用者付費+可行性缺口補助”的回報方式，既保障了社會資本的合理收益，又減輕了政府財政負擔。同時，通過建立健全項目風險分擔機制，明確政府與社會資本在項目建設、運營過程中的風險責任，確保項目順利實施。

多元參與：從“政府獨唱”到“全民合唱”

城市更新是一項系統工程，需要政府、企業、居民等多元主體共同參與。政府應充分發揮引導作用，制定完善的政策法規，為城市更新營造良好的政策環境。同時，加強與企業的合作，吸引有實力的企業參與城市更新項目的投資、建設和運營。例如，一些城市通過公開招標等方式，選擇具有豐富經驗的房地產開發企業、建筑企業等參與老舊小區改造、產業園區建設等項目，發揮企業的專業優勢和資金優勢。

居民作為城市更新的直接受益者，也應積極參與其中。各地政府可通過建立居民議事會、社區志愿者服務等機制，鼓勵居民參與項目的規劃、設計和監督。例如，在老舊小區改造項目中，組織居民代表參與方案設計討論，充分聽取居民意見，使改造方案更加符合居民需求。同時，引導居民參與項目的后期管理和維護，提高居民的參與感和歸屬感，實現城市更新的共建、共治、共享。

800億元城市更新資金的落地，為各地城市更新工作帶來了難得的機遇。各地政府應緊緊抓住這一契機，深入研究政策導向，精準謀劃城市更新項目，創新資金運用方式，充分調動多元主體的積極性，共同推動城市更新行動取得實效，讓城市煥發出新的生機與活力，為人民群眾創造更加美好的生活環境。在城市更新的征程中，每一個精心謀劃的項目，每一筆合理運用的資金，都將成為城市發展的堅實基石，鑄就城市未來的輝煌。